一、 珠三角新型产业用地（M0）的发展背景

习近平总书记在2014年5月河南考察时提出我国经济发展已经步入“新常态”。对内中国传统产业的比较优势正在弱化，对外面临着发达国家和发展中国家的双重挤压，经济速度开始放缓。由于新的经济增长点的需求以及全球范围内新一轮的产业变革的趋势，新产业、新业态在国内开始迅猛发展。新产业、新业态在空间环境、配套设施等方面提出了更新更高的要求。广东省作为制造业大省，率先开始了新型产业用地的探索以支撑新产业的发展。

2013年1月，深圳市颁布以《深圳市人民政府关于优化空间资源配置促进产业转型升级的意见》为主，其余六份文件为辅的“1+6”政策文件，通过对于创新产业用房、工业楼宇转让、闲置土地处置等各方面推动深圳市的产业转型升级。同时，深圳开创性的提出了新型产业用地（M0）的概念，并且这一概念在2014年1月1日颁布的《深圳市城市规划标准与准则》中正式被纳入传统土地类别中。以上一系列文件通过对于新型产业优先提供用地，并且给予50%基准地价优惠，催生了几年后深圳“工改”市场的发展。这一现象使土地利用方式在实际上发生了改变，违背了政策想要发展新型产业的初衷。大量厂房用地被挤压，优质企业只能转移到周边城市。例如在2018年，华为开始将研发部门搬离深圳进入东莞市松山湖高新技术产业开发区。

为解决这一问题，深圳市政府在2018年9月3日正式印发了《深圳市工业区块线管理办法》，对于工业区块线的划定、工业用地的规划建设、产业的发展、土地的监督管理等方面进行了严格的规定，其中第三章十七条特别提到原则上禁止建设商品房，因此工业区块线内厂房改房地产的情况基本得到遏制。深圳对于新型产业用地政策的初次尝试为珠三角其他市提供了经验教训，各市在深圳M0政策的基础上进行了调整，以避免出现相同的M0用地房地产化的问题。

2018年9月11日，东莞市人民政府印发了东莞市新型产业用地（M0）管理暂行办法（以下简称《东莞办法》），是国内第一份明确针对新型产业用地（M0）管理办法的市级政策。《东莞办法》主要内容分为资格准入认定、用地管理、规划与建设管理、土地产业用房贡献不动产登记管理、履约管理、政策衔接等六个章节。办法还提出了试行范围，试行3年后总结经验并且在全市推广。在随后几年，广州、佛山、惠州、中山和珠海在对深圳和东莞的经验借鉴的基础上陆续推出针对新型产业用地管理的政策文件（图1）。

二、珠三角M0政策对比

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三、 新型产业用地（M0）政策趋势及思考

（一） 以集约发展为导向，推动产业集群，提高土地利用效率

新型产业用地选址通常要求交通便捷、配套设施完善，能够满足各类新型产业集聚发展的需求，有利于促进产业的集群效应的产生。其次，新型产业用地政策通过提供相较于普通工业用地更加宽松的容积率、建筑密度等用地建设要求（各市普遍要求最低容积率3.0，部分市不设定上限），鼓励企业进行更高强度的开发，促进土地利用效率的提高。最后新型产业用地提供更高比例的配套设施，解决传统工业用地功能单一的问题，完善设施服务，推动用地功能的混合，进一步提升土地的利用效率。

（二） 以规模发展为导向，鼓励成片开发，维持用地一致性

从目前珠三角城市的各类新型产业用地（M0）政策来看，政府在提供分割转让可能性的同时，鼓励企业进行规模化的自持发展，以达到维持产业园区布局、发展及管理的稳定性，更好促进园区的未来价值的实现。新型产业用地通过对分割转让受让主体设立更高的用地门槛，对其产业类型等进行规定，保证产业的一致性，避免出现主体产业与用地功能不统一的问题。同时M0用地分割转让比例较普通工业用地更低，且转让比例越大，地价越高，表明政府希望企业能够保持更大比例的用地用作自持运营产业项目。

（三） 以品质发展为导向，建立监管机制，保证用地有序

为了吸取深圳2013年“工改”的经验教训，珠三角各市的新型产业用地（M0）政策通过建立全方位监管体系，利用项目履约监管协议对入园主体、项目进行严格监管，坚持M0应以产业为灵魂和核心，防止产业用地房地产化的现象发生。开发主体签订的项目履约监管协议包括但不限于投产时间、投资强度、产业导向、节能环保、产出强度、财政贡献强度、违约责任等，且要求区政府会相关职能部门在重要时间节点对项目进行评估考核。对于没有完成协议规定的内容，政府可通过经济、法律等手段进行处置，以保证新型产业用地的投入产出符合要求。

在M0政策发展的过程中，区政府及相关职能部门应格外注意的是如何保证“放得开、管得住”，把控好监管的尺度。“放得开”是因为“新型产业”不同于传统的工业分类。它不以单纯的生产产品进行一二三产的划分，而是更强调在产品生产过程中技术、知识的投入。因此如果监管体系照搬原有的思路进行管控，可能会导致某些产业无法放开手发展。而“管得住”更强调如何保证针对M0用地的主体、结构、投入、产出、环境影响等进行有效管控。政府可通过信息化手段，增强政府在管理过程中的统筹能力以及部门间、部门与用地主体间的信息流通，提高管理效率。

文章来源：国地研究院